Pos. I Prot. _______ /71.08.11

OGGETTO: Contributi e finanziamenti - Cooperative agricole Transazione ex art. 27 l.r. n. 1/2008.


ASSESSORATO REGIONALE
DELLA COOPERAZIONE, DEL COMMERCIO, DELL'ARTIGIANATO E DELLA PESCA
Dipartimento regionale cooperazione commercio e artigianato
(rif. nota 28 febbraio 2008, n. 188)
PALERMO

1. Nella lettera sopra indicata codesto Dipartimento espone le concrete difficoltà operative che hanno impedito l'applicazione dell'art. 2 della legge regionale 10 ottobre 1994, n. 37, il quale prevede l'assunzione, a carico del bilancio della Regione, delle garanzie concesse dai soci di cooperative agricole a favore delle cooperative stesse.
Rappresenta al riguardo codesto Dipartimento che, dopo aver superato nel 2003 le difficoltà connesse alla "procedura di infrazione" per violazione di norme comunitarie cui era stata sottoposta la predetta norma regionale, "si è poi presentato il problema dell'esiguità dello stanziamento, non sufficiente a coprire la totalità delle garanzie ammesse a beneficio"; in particolare, fallito nel 2004 il tentativo di realizzare un accordo con le banche interessate diretto a limitare l'intervento a carico dell'erario regionale, "di fronte alla impossibilità di reperire ulteriori fondi", riferisce codesta Amministrazione di essersi fatta promotrice di una iniziativa legislativa volta alla modifica testuale del disposto del citato art. 2 della legge regionale n. 37/1994, al fine appunto di limitare quantitativamente l'intervento regionale.
Evidenzia poi codesta Amministrazione che la norma approvata dal legislatore regionale, e, cioè, l'art. 27 della legge regionale 6 febbraio 2008, n. 1, autorizza l'Assessore regionale per la cooperazione, il commercio, l'artigianato e la pesca a concludere "transazioni" con i creditori, nella misura del 60 per cento dei debiti garantiti lasciando inalterato il disposto del citato art. 2 della l.r. n. 37/1994 nella parte in cui prevede l'assunzione totale, a carico del bilancio della Regione, delle garanzie concesse dai soci di cooperative agricole; conseguentemente codesto Dipartimento manifesta perplessità circa l'applicazione del predetto art. 27 della l.r. n. 1/2008, in particolare "in ordine alla valenza da attribuirsi all'autorizzazione a concludere dalla stessa prevista".
Rileva infatti codesta Amministrazione, che l'autorizzazione prevista dall'art. 2 della l.r. n. 1/2008, potrebbe considerarsi come "una condizione imprescindibile in ordine alla limitazione dei benefici originariamente previsti dalla legge 37/1994 così da incidere espressamente sulle sue modalità di applicazione ai soli casi in cui si pervenga ad una transazione pari al 60 per cento delle garanzie iscritte negli stati passivi"; ed altresì che "qualora invece l'amministrazione pagasse integralmente un istituto di credito che abbia rifiutato l'adempimento parziale della Regione a fronte della liberazione del garante da ogni gravame, nessun istituto di credito porterebbe più avanti la transazione con il risultato che lo stanziamento si rivelerebbe incapiente ."
Ciò premesso vien chiesto il parere dello scrivente circa l'interpretazione dell'art. 27 della legge regionale n. 1/2008, rappresentando l'urgenza della relativa acquisizione in relazione alla sussistenza di procedure esecutive nei confronti dei soggetti interessati.

2. Preliminarmente all'esame della questione prospettata, giova richiamare le disposizioni normative che qui rilevano.
L'art. 2, comma 1, della legge regionale 10 ottobre 1994, n. 37, dispone che "le garanzie concesse, prima della data di entrata in vigore del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 149, convertito con modificazioni dalla legge 19 luglio 1993, n. 237, da soci di cooperative agricole, a favore delle cooperative stesse, sono assunte a carico del bilancio della Regione, con facoltà di rivalsa di quest'ultima nei confronti della Cooperativa debitrice ove gli stessi non siano stati ammessi ai benefici della medesima legge 19 luglio 1993. n. 237, per carenza di finanziamento o in caso di mancata presentazione dell'istanza per carenza di requisiti"; il successivo comma 3 del medesimo art. 2 precisa poi che "sono ammessi a godere dei benefici previsti dal comma 1 i soci delle cooperative agricole per le quali sia stato già dichiarato lo stato di insolvenza o il fallimento o sia stata già avviata la liquidazione coatta amministrativa".
Il riportato art. 2, comma 1, della l.r. n. 34/1997 prevede dunque che sono assunte a carico del bilancio della Regione le garanzie concesse dai soci di cooperative agricole a favore delle cooperative stesse, qualora i medesimi soci non siano stati ammessi al corrispondente beneficio disciplinato in sede statale e sempre che si tratti di cooperative che si trovano nelle condizioni di cui al successivo comma 3 del medesimo art. 2.
In attuazione delle richiamate norme regionali, con D.P.Reg. 16 gennaio 1997, n. 9 è stato adottato il "Regolamento concernente provvedimenti in favore delle cooperative agricole, legge regionale 10 ottobre 1994, n. 37, art. 2", che disciplina il procedimento amministrativo finalizzato alla redazione, alla stregua dei criteri di priorità espressamente elencati, della graduatoria dei soggetti beneficiari che hanno presentato domanda per l'ammissione alle agevolazioni di che trattasi; in particolare, per ciò che qui rileva, l'art. 6, comma 1, del citato D.P.Reg. n. 9/1997, prevede che "completato l'iter istruttorio, l'Assessorato, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, provvederà ad adottare i provvedimenti di concessione dei benefici previsti dalla legge".
Infine, il quadro normativo sopra delineato va completato richiamando l'art. 27 della legge regionale 6 febbraio 2008, n. 1, che -dopo aver introdotto, al comma 1, una modifica testuale (non rilevante ai fini in questione) dell'art. 2, comma 2, della l.r. n. 37/1994- al comma 2 così statuisce: "relativamente alle garanzie assunte a carico del bilancio della Regione, ai sensi dell'art. 2 della legge regionale n. 37/1994, l'Assessore regionale per la cooperazione, il commercio, l'artigianato e la pesca è autorizzato a concludere transazioni con i creditori, nella misura del 60% dei debiti garantiti, con contestuale liberazione integrale dei garanti".
Così ricostruito il sistema normativo che rileva in questa sede, si fa presente ora che si condividono, in via generale, le perplessità manifestate da codesto Dipartimento nella richiesta di parere con riferimento alla interpretazione del testè riportato art. 27, comma 2, della l.r. n. 1/2008.
In particolare, la disposizione regionale in esame, sotto il profilo della esegesi letterale, si appalesa dubbia nonchè di difficile interpretazione e applicazione per due ordini di motivi: anzitutto perchè, come peraltro rilevato da codesto Dipartimento, non modifica testualmente e lascia inalterato l'art. 2, comma 1, della l.r. n. 37/1994, nella parte in cui quest'ultima norma prevede l'assunzione, a carico del bilancio regionale, delle garanzie concesse dai soci delle società cooperative agricole a favore delle cooperative stesse; in secondo luogo poi, il citato art. 27, comma 2, della l.r. n. 1/2008, risulta di difficile interpretazione per l'utilizzo delle espressioni "garanzie assunte a carico del bilancio della Regione" e "transazioni con i creditori", che appaiono non conferenti.
Ed infatti si osserva al riguardo che l'assunzione di garanzie a carico dell'erario regionale va correlata all'adozione dei provvedimenti di concessione dei benefici espressamente previsti dal richiamato art. 6 del D.P.Reg. n. 9/1997, provvedimenti che, ad oggi, non sono stati ancora adottati.
Si rileva altresì che prima della emanazione dei predetti provvedimenti di concessione dei benefici di che trattasi, non sussiste alcun rapporto tra l'Amministrazione regionale e i creditori delle cooperative agricole e la medesima Amministrazione regionale non può essere qualificata "parte" nel predetto rapporto; per conseguenza, appare difficile parlare di transazione tra la predetta Amministrazione e i creditori delle cooperative laddove si consideri che, ai sensi dell'art. 1965 del codice civile, la transazione è "il contratto col quale le parti, facendosi reciproche concessioni, pongono fine ad una lite già incominciata o prevengono una lite che può sorgere tra loro".
Evidenziata dunque la difficoltà di attribuire alla norma in esame un significato secondo la sua portata letterale, occorre dunque ricercare, al di là dei termini e delle espressioni utilizzate, l'effettiva volontà del legislatore regionale.
Sotto tale profilo si evidenzia che l'intentio legis è certamente quella di intervenire a favore dei soci delle cooperative agricole esposti nei confronti dei creditori delle medesime cooperative nonché di garantire l'intervento regionale pur nei limiti delle risorse finanziarie disponibili.
In altri termini, scopo della norma in esame è quello di assicurare, nei confronti di tutti i destinatari della stessa, la concessione dei benefici previsti nel rispetto delle disponibilità di bilancio.
Se tale è dunque, nella fattispecie, la finalità precipua del legislatore regionale, intanto la stessa può trovare effettiva realizzazione solo in quanto tutti i creditori, e, cioè tutte le banche interessate, concordino sulla limitazione dell'intervento a carico dell'erario regionale nei confronti di tutti i soci fideiussori, a fronte della integrale liberazione degli stessi.
Ed invero, qualora si ritenesse che l'art. 2, comma 2, della l.r. n. 1/2008, trovi applicazione solo nei confronti di quei soci fideiussori per i quali la banca interessata consenta la limitazione dell'intervento finanziario, dovrebbe conseguentemente affermarsi che, in assenza di tale consenso da parte della banca interessata, l'intervento a carico dell'erario regionale non potrebbe essere limitato al 60 per cento dei debiti garantiti ma dovrebbe coprire, ex art. 2, comma 2, della l. r. n. 37/1994 (tuttora vigente) l'intera l'esposizione debitoria del socio fideiussore. Per conseguenza, a seconda che si raggiunga o meno l'accordo con la banca interessata per i singoli soci esposti, alcuni di essi sarebbero garantiti totalmente altri invece in modo limitato; tuttavia, così applicata la norma di cui all'art. 27, comma 2, della l.r. n. 1/2008, la stessa si configurerebbe come contraddittoria, illogica e incostituzionale in quanto, per un verso vanificherebbe le evidenziate finalità del legislatore regionale, e, per altro verso, violerebbe il principio della par condicio dei beneficiari.
Pertanto, sotto tale profilo, si suggerisce di intraprendere e promuovere idonee e opportune interlocuzioni con il sistema creditizio al fine di trovare un accordo di carattere "totalitario" che riguardi tutte le banche interessate nonché tutte le garanzie concesse da tutti i soci di tutte le cooperative agricole.
Al fine di realizzare un accordo nei termini sopra indicati e nel contempo di garantire il buon andamento dell'Amministrazione regionale e la funzionalità e l'economicità dell'azione amministrativa, sarà dunque cura di codesto Assessorato coinvolgere nella maniera più esaustiva possibile gli istituti di credito interessati anche attraverso, qualora ciò risulti opportuno, i competenti organismi di rappresentanza.
Qualora poi la strada dell'intesa generale non risulti per qualsiasi motivo perseguibile, né sia possibile ottenere un aumento dello stanziamento di bilancio, l'intervento a carico dell'erario regionale, come peraltro già rilevato e attesa la vigenza dell'art. 2, comma 2, della l.r. n. 37/1994, non può che estendersi all'intero debito garantito dal socio fideiussore.
In tale ipotesi, codesta Amministrazione adotterà i provvedimenti di concessione dei benefici di che trattasi scorrendo la graduatoria dei beneficiari fino ad esaurimento dei fondi disponibili; si fa presente a tal proposito, in via generale, che lo stanziamento di bilancio, idoneamente supportato dalla norma sostanziale di autorizzazione della spesa, costituisce -oltre che lo strumento finanziario necessario per l'attuazione di ogni disposizione- un preciso ed invalicabile limite giuridico all'attività della pubblica amministrazione.
Da tale c.d. effetto vincolo, cui soggiace ogni spesa pubblica in forza del particolare regime giuridico che la connota, discendono due conseguenze: anzitutto nessuna spesa pubblica può avere luogo nel caso di mancanza o insufficienza o incapienza del relativo stanziamento di bilancio; in secondo luogo poi, non sussistono esposizioni debitorie della Regione se non nei limiti degli stanziamenti disposti in bilancio.
Pertanto, alla luce di quanto sopra detto qualora gli stanziamenti previsti per l'attuazione della specifica normativa di che trattasi siano di importo inferiore rispetto all'ammontare delle somme effettivamente necessarie per garantire l'intervento regionale nei confronti di tutti i potenziali beneficiari elencati nella graduatoria redatta ai sensi del D.P.Reg. n. 9/1997, deve per conseguenza affermarsi che l'attività amministrativa di concessione ed erogazione dei benefici risulta correlativamente limitata.
Infine, con riferimento alle necessità di urgenza rassegnate da codesta Amministrazione nella richiesta di parere, non ci si esime dall'osservare che, nell'adottare il decreto assessoriale di attuazione delle disposizioni di cui all'art. 27, comma 2, della l.r. n. 1/2008, sarà cura di codesta Amministrazione individuare un preciso cronogramma e limitare al massimo i tempi di svolgimento dell'iter istruttorio ivi previsto.

Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.